中國(guó)名城城市理論前沿

城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

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陳明　張?jiān)品?/p>

摘　要：建立科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是引導(dǎo)各地提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要基礎(chǔ)性工作。系統(tǒng)梳理了國(guó)內(nèi)外關(guān)于城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)的研究現(xiàn)狀，總結(jié)了與城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)相關(guān)的一些指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，提出了我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的原則、構(gòu)成和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)其體系和標(biāo)準(zhǔn)，分別對(duì)我國(guó)相關(guān)省份和案例城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；質(zhì)量；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；宜居城市Abstract：to establish scientific and reasonable development of urbanization quality evaluation standard, is the guide to improve the quality of all the urbanization development of the important basic work. System at home and abroad, the paper reviews the about urbanization quality evaluation research present situation, summarizes and urbanization quality evaluation related some index system and evaluation method, proposed our country urbanization quality evaluation indicators system construction principle, composition and evaluation standard. On the basis of the system and standard, respectively to our country related provinces and case city urbanization development quality was studied.

Key words：urbanization；Quality；Evaluation index system；Livable cities

中圖分類號(hào)：C912.81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1674-4144（2013）-02-16（9）

1　緒言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)由1978年的17.9%提高到2011年的51.27%，城鎮(zhèn)人口由1.72億增加到6.91億，每年有超過(guò)1000萬(wàn)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，創(chuàng)造了人類歷史上規(guī)�？涨暗某擎�(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化在促進(jìn)農(nóng)民增收、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源的優(yōu)化配置、緩解農(nóng)村人地緊張矛盾等方面，發(fā)揮了重要作用。

然而，我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中質(zhì)量問(wèn)題，近幾年引起政府決策部門和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，已經(jīng)有相當(dāng)多的學(xué)術(shù)部門對(duì)此有詳細(xì)的研究。論題有：（1）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”問(wèn)題；（2）農(nóng)民工無(wú)法享受市民待遇帶來(lái)的“半城市化”問(wèn)題；（3）城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中“大拆大建”，破壞了城市的傳統(tǒng)文化和歷史文脈；（4）大學(xué)生貧困聚居形成的“蟻?zhàn)濉比后w；（5）大城市交通擁堵、房?jī)r(jià)高啟、城市各階層貧富差距陡增等“城市病”問(wèn)題；（6）城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，“城中村”、“群租”等問(wèn)題嚴(yán)重；（7）城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)滯緩，資源環(huán)境褪化等，在此不再贅述。

顯然，城鎮(zhèn)化速度的快速推進(jìn)，與城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高并沒(méi)有必然內(nèi)在的邏輯關(guān)系。雖然庫(kù)茲涅茲“倒U”曲線表明，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，城鄉(xiāng)和社會(huì)差異會(huì)由初期的擴(kuò)大逐步呈現(xiàn)出收斂的趨勢(shì)，國(guó)際社會(huì)也不乏這樣的案例；但同時(shí)更多的案例表明，許多國(guó)家在人均GDP突破3000美元、城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右這個(gè)階段時(shí)，快速發(fā)展中積聚的矛盾往往集中爆發(fā)，從而掉入

作者簡(jiǎn)介

陳　明，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)規(guī)劃師，博士。張?jiān)品�，中�?guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)規(guī)劃師，碩士。

＊　基金項(xiàng)目：國(guó)家“十一五”科技支撐課題“中國(guó)城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量的評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)研究”（2006BAJ14B01）部分研究成果。

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“中等收入陷阱”。嚴(yán)重的貧富分化、過(guò)度城市化、增指標(biāo)）以及社會(huì)指標(biāo)（家庭最終消費(fèi)占GDP比重、文盲長(zhǎng)轉(zhuǎn)型困局、社會(huì)沖突加劇等是其中突出的問(wèn)題�？陕�、城市和鄉(xiāng)村低于貧困線以下的人口比重、難民庇護(hù)見(jiàn)，社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，除了依靠國(guó)家進(jìn)一場(chǎng)所數(shù)量）等相關(guān)指標(biāo)；在城市層面，提出的指標(biāo)體系步通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累財(cái)富外，還有賴于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的轉(zhuǎn)包括家庭住房條件、住房指標(biāo)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、交通和型、政府各部門積極的推動(dòng)和更加完善的公共政策。推環(huán)境、社會(huì)指標(biāo)和城市管理等6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、20個(gè)二級(jí)出科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標(biāo)，對(duì)各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的指標(biāo)，涉及到了住房質(zhì)量、居民住房負(fù)擔(dān)、住房的法律質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估和比較，對(duì)各地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)行科學(xué)的引保障程度、固體廢棄物的處理水平、交通設(shè)施和通勤狀導(dǎo)和規(guī)范，是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要基礎(chǔ)性研究工作。況、社會(huì)貧困及人均預(yù)期壽命、地方城市的管理水平等2　國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化質(zhì)量相關(guān)研究述評(píng)方面。

2.2　國(guó)內(nèi)有關(guān)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的指標(biāo)體系

城鎮(zhèn)化質(zhì)量問(wèn)題的提出，是典型中國(guó)式發(fā)展道路2.2.1　學(xué)術(shù)界的研究及語(yǔ)境下的產(chǎn)物�？v觀國(guó)際社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，既無(wú)政府國(guó)內(nèi)學(xué)者，專門針對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的研究成果，主導(dǎo)作用突出的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，也無(wú)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的評(píng)價(jià)體主要有張耕田（1998）、葉裕民（2001）、李振福系。在城鄉(xiāng)要素流通沒(méi)有阻滯的情況下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程只（2003）、李愛(ài)軍（2004）和國(guó)家城調(diào)總隊(duì)（2005）是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的人口從鄉(xiāng)村到城市的自然的遷等。選用的指標(biāo)主要包括人口轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)移過(guò)程，沒(méi)有特別突出的比較意義。一般而言，一個(gè)國(guó)施建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境改善、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和公共安全等家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人居環(huán)境、人幾個(gè)領(lǐng)域�，F(xiàn)選取其中幾個(gè)具有典型代表意義的研究成文發(fā)展等指標(biāo)具有較強(qiáng)的相關(guān)性，而這些指標(biāo)所蘊(yùn)含的果，匯總?cè)缦拢ㄒ?jiàn)表1）： 福利狀況、物質(zhì)建設(shè)、城鄉(xiāng)關(guān)系處理、弱勢(shì)群體保護(hù)等2.2.2　地方政府發(fā)布的城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標(biāo)體系水平，與我們通常語(yǔ)境下的城鎮(zhèn)化質(zhì)量密切相關(guān)。 對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量進(jìn)行引導(dǎo)、調(diào)控、監(jiān)測(cè)和評(píng)比，是

2.1　國(guó)際機(jī)構(gòu)的研究狀況近幾年許多地方政府高度重視的工作。湖南省規(guī)委從

在國(guó)際統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，有許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)，如GNP“（城鎮(zhèn)化）水平提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活方便、環(huán)境（國(guó)民生產(chǎn)總值）、人均GNP、三次產(chǎn)業(yè)比重、勞動(dòng)生優(yōu)美和社會(huì)安定”等五個(gè)方面，建立了5個(gè)一級(jí)指標(biāo)、產(chǎn)效率等，這些與城鎮(zhèn)化水平是息息相關(guān)的。31個(gè)二級(jí)指標(biāo)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，以對(duì)各州市的

在世界銀行每年的年度報(bào)告中，往往會(huì)發(fā)表各國(guó)社城鎮(zhèn)化水平進(jìn)行比較；廣東省建設(shè)廳每?jī)赡臧l(fā)布的《廣會(huì)人文發(fā)展情況，并會(huì)對(duì)相應(yīng)指標(biāo)略作調(diào)整。以2009東省城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)估報(bào)告》中，從城鎮(zhèn)集聚發(fā)展水平、年《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理度報(bào)告》為例，與社會(huì)人文發(fā)展城鎮(zhèn)要素流動(dòng)水平、城鎮(zhèn)文明發(fā)展水平、城鎮(zhèn)生活服務(wù)情況相關(guān)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)主要有：人口指標(biāo)（包括城鎮(zhèn)人口質(zhì)量、城鎮(zhèn)環(huán)境建設(shè)質(zhì)量和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能力等六個(gè)方比重、年均增長(zhǎng)率、人口年齡結(jié)構(gòu)等），預(yù)期壽命（男面，對(duì)全省21個(gè)地級(jí)以上市進(jìn)行了比較和排序，并從中性預(yù)期壽命、女性預(yù)期壽命），成人識(shí)字率，社會(huì)和諧選擇十個(gè)具有代表性的重要指標(biāo)組成“城鎮(zhèn)化綜合指標(biāo)（最貧困的20%人口占國(guó)民消費(fèi)或收入的比重、兒童營(yíng)體系”，對(duì)21個(gè)地級(jí)以上市的城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展水平進(jìn)養(yǎng)不良的狀況、普及小學(xué)教育狀況、促進(jìn)性別平等、兒行了評(píng)估；山東省臨沂市提出的城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體童死亡率）等等。系，從人口就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、居

聯(lián)合國(guó)人居署在《貧民窟的挑戰(zhàn)——全球人類住民生活和生態(tài)環(huán)境等七個(gè)方面，建立了涵蓋16個(gè)二級(jí)指區(qū)報(bào)告2003》中，對(duì)住區(qū)環(huán)境這個(gè)與城鎮(zhèn)化質(zhì)量密切標(biāo)、32個(gè)三級(jí)指標(biāo)的體系。相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。在國(guó)家尺度，報(bào)告提出的統(tǒng)計(jì)2.2.3　與城鎮(zhèn)化質(zhì)量相近的指標(biāo)體系研究指標(biāo)有：居住條件（占用的住房單元、住房單元基本條目前，與城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)相關(guān)性較強(qiáng)、結(jié)合各部件配置）、城市和農(nóng)村獲得改善的飲用水狀況、城市和門事權(quán)的相關(guān)指標(biāo)體系有原建設(shè)部在2007年度發(fā)布的農(nóng)村獲得改善的衛(wèi)生條件狀況、能源使用和交通使用城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系，原建設(shè)部“國(guó)家園林城市”、（包括傳統(tǒng)燃燒、商業(yè)能源、機(jī)動(dòng)車擁有和道路條件等“國(guó)家生態(tài)園林城市”和“中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”，衛(wèi)生部

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表1　城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)選用情況

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圖1　城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系

評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)是目前最全面的指標(biāo)。這些部門制定的指標(biāo)體系，具有以下幾方面的特點(diǎn)：（1）以部門事權(quán)為主，指標(biāo)體系專業(yè)性強(qiáng)；（2）考察對(duì)象實(shí)際是各部委對(duì)應(yīng)的地方政府部門的工作；（3）同時(shí)選取其他部門的相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，或提出在其他部門事權(quán)范圍內(nèi)的評(píng)價(jià)要求；（4）在各部門的指標(biāo)體系中有相當(dāng)一部分指標(biāo)雷同或者相似，其中屬建設(shè)部和環(huán)保部事權(quán)范圍的綠化、水質(zhì)、污染物排放控制等指標(biāo)被引用頻率最高。以目前在規(guī)劃編制中使用率較高的城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系來(lái)講，其從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)人文、資源、環(huán)境四個(gè)方面，建立了15個(gè)二級(jí)指標(biāo)，27個(gè)三級(jí)指標(biāo)的引導(dǎo)體系（圖1）。

隨著宜居城市建設(shè)的興起，民間商業(yè)公司、科研機(jī)構(gòu)也紛紛開(kāi)展對(duì)宜居城市的調(diào)查、評(píng)比和研究。其中比較有代表性的包括零點(diǎn)調(diào)查公司的《中國(guó)公眾城市宜居指數(shù)年度報(bào)告》、中科院的《中國(guó)宜居城市研究報(bào)告》，城市科學(xué)研究會(huì)的《宜居城市科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等。這些調(diào)查和研究采取自下而上的視角分別從城市居民的主觀感受以及建立科學(xué)的宜居城市評(píng)價(jià)體系等方面做出了有益的探索。

聯(lián)合國(guó)人居署于1989年創(chuàng)立“聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)”，

其目的是使國(guó)際社會(huì)和各國(guó)政府對(duì)人類住區(qū)的發(fā)展和解決人居領(lǐng)域的各種問(wèn)題給予充分重視，并鼓勵(lì)和表彰世界各國(guó)為人類住區(qū)發(fā)展作出了杰出貢獻(xiàn)的政府、組織、個(gè)人和項(xiàng)目。從已經(jīng)獲獎(jiǎng)的中外城市來(lái)看，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，住房問(wèn)題都是人居環(huán)境關(guān)注的焦點(diǎn)，排在第二位的是水的問(wèn)題。其后是發(fā)展的問(wèn)題，再次是環(huán)境與社區(qū)，文體、公共衛(wèi)生、市政設(shè)施、文化等問(wèn)題（圖2）。

此外，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局科學(xué)研究所還就全面建設(shè)小康社

的“國(guó)家衛(wèi)生城市”，全國(guó)文明委制定的“全國(guó)文明城市”等獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)比的指標(biāo)體系。其中，“全國(guó)文明城市”

圖2　聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)城市項(xiàng)目的主題詞

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會(huì)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、生活質(zhì)量、民主法制、文表2　省域尺度的城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標(biāo)體系化教育和資源環(huán)境等六個(gè)方面，提出了由23項(xiàng)具體指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)價(jià)體系。2.3　小結(jié)從既有的國(guó)內(nèi)外與城鎮(zhèn)化質(zhì)量相關(guān)的研究成果、政府獎(jiǎng)項(xiàng)和指標(biāo)體系來(lái)看，呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：1、城鎮(zhèn)化質(zhì)量的概念，具有典型的中國(guó)特色，雖沒(méi)有嚴(yán)格的學(xué)術(shù)定義，但由于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中制約質(zhì)量提高的諸多問(wèn)題是得到“公認(rèn)”的，因此提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的內(nèi)涵往往也就“約定俗成”，沒(méi)有太多爭(zhēng)議。2、中央部委和地方政府提出的城鎮(zhèn)化質(zhì)量和相關(guān)獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)比的指標(biāo)體系，普遍結(jié)合國(guó)家發(fā)展的方針政策與目標(biāo)，適應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的需要；結(jié)合了本部門現(xiàn)有的事權(quán)體制，建立了相應(yīng)的調(diào)控指標(biāo)體系；指標(biāo)突出了調(diào)控性的內(nèi)涵，為制定公共政策服務(wù)；指標(biāo)普遍不多，且具有可操作性、可測(cè)量性、可調(diào)控性。另外，所有的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系均是針對(duì)城市進(jìn)行，不涉及國(guó)家和省域尺度。3、學(xué)術(shù)界對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的研究，選用的指標(biāo)比較多，與具體的地域結(jié)合比較緊，通用性不強(qiáng)，可比性也較差；有些指標(biāo)的數(shù)據(jù)難以獲取；沒(méi)有與相關(guān)政府部門事權(quán)相結(jié)合，指標(biāo)體系難以普及、推廣和改進(jìn)；特別是沒(méi)有對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量問(wèn)題分尺度研究，造成區(qū)域?qū)用婧统鞘袑用骊P(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題混為一談。不同尺度的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，應(yīng)該具有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)。如在區(qū)域?qū)用�，城�?zhèn)化質(zhì)量應(yīng)該反映城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)等方面的內(nèi)容；在城市層面，貧富差距、公共服務(wù)、物質(zhì)空間的建設(shè)和城市綜合環(huán)境應(yīng)該成為反映城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要內(nèi)容。4、沒(méi)有涉及城鎮(zhèn)化質(zhì)量的動(dòng)態(tài)性。城鎮(zhèn)化質(zhì)量在不同的發(fā)展階段，關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)該會(huì)有所區(qū)別。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展階段，如在城市尺度，城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、能源資源的集約節(jié)約利用、外來(lái)務(wù)工人員的市民化程度、基本公共服務(wù)的均等化、城市基礎(chǔ)設(shè)施水平等，應(yīng)是城鎮(zhèn)化質(zhì)量關(guān)注的重點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提高，公共空間布局和質(zhì)量、城市的宜居水平、物質(zhì)環(huán)境建設(shè)水平的提高，將在城鎮(zhèn)化質(zhì)量的指標(biāo)體系中占據(jù)更高的權(quán)重。3　構(gòu)建我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)3.1　城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標(biāo)體系構(gòu)建原則